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綜合快訊
【專家解析】福建「惠臺」21項的政策考量及影響評估
來源 :台灣海基會兩岸經貿網 | 記者 :吳瑟致博士 | 時間 :2024-08-16 | 100 瀏覽 : | 分享到:

平潭海峽公鐵大橋 圖/東方IC


    《台灣海基會兩岸經貿網》2023年10月26日臺灣智庫中國問題研究中心專題:「福建「惠臺」21項的政策考量及影響評估」,中國大陸國務院發布《關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示範區的意見》(簡稱「福建惠臺政策21項」),涉及的面向相當廣泛,包括從傳統的企業投資與產業合作、就業與就學、民間文化交流等,更涵蓋臺灣民眾在福建地區的社會參與,以及落地生活的國民待遇與社會保障;除此之外,值得關注的是,新的福建惠臺政策中強調了「全域融合發展」,特別是將福建省內各地全面與金門、馬祖對接,例如提出金廈的「同城生活圈」概念、促進福州與馬祖的融合機制,這是相當具有針對性的對臺方案,不單只是臺灣融入中國地方,同時有著將金馬列入「先行示範區」的範圍內,值得關注。

 

一、中共對臺政策是「惠臺」?還是「利中」?


    回顧過去中共相關惠臺政策中,強調的是將兩岸融合發展聚焦在「西進」中國大陸市場,無論是2018年所推出的「對臺31項措施」,或是2019年端出的「惠臺26項措施」,涉及到各種產業及人才的方案,作法上都有著吸引臺灣社會大眾前往中國大陸落地生根的特性,同時也是面向全國的指導方針;換言之,過去對臺政策中較為具體的惠臺方案,具有「全面性」、「全國性」及「單向性」的政策特性。然而,2023年的對臺政策內容有明顯變化,特別是「福建惠臺政策21項」,除了延續過去「促融」的脈絡之外,更凸顯出「全域性」、「雙向性」及「地方性」的新作法,這是關注中共對臺政策,必須加以重視的轉變。


    當然,從總體方向來看,無論是過去的惠臺措施,或是當前新的惠臺21項,都是中共對臺統戰的一環,更可以說是「名為惠臺,實則利中」的政策目標;換言之,從中共對臺的「政策系統」(Policy System)來看,「政策是系統產出」(Policy as System Output)的決策目的,就是要從「促融」達到「促統」,中共對臺的決策目標相當明確,因此政策的過程無論是「由上至下」或是「由下至上」,都必須朝向有利於「兩岸統一」的方向進行。自1980年代改革開放初期,中共吸引臺商前往中國投資設廠,到2000年後強調重視臺灣民眾赴中就學、就業及創業,甚至後來提出「居民待遇」的準國民化作法,從經貿「擴溢」(Spill-Over)至社會融合,有意提高兩岸的「統合」(Integration)。


    可以說,無論是經貿投資,抑或是社會交流,中共對臺政策涉及的範圍愈來愈大,且政策項目及對象有愈來愈具體的趨勢,雖然包羅萬象,涵蓋社會、經濟、產業、宗教、文化等多項層面,但都是極具「政治性」的決策結果(風傳媒,2023/9/14);更可以直白的說,回顧比較各項惠臺具體措施,雖然沒有顯現出政治性的用意,但其政策目標及意義都具有高度政治性的意涵。不過,2023年後半年所推出「福建惠臺政策21項」,雖然大多項目都和過去惠臺措施一樣涉及非政治的內容,但在第18項則列出「堅持和加強黨的全面領導」,這一方面呼應中共建政以來「以黨領政」的慣性,另一方面則是將對臺政策納入「黨的決策核心」,中共全面領導下的重要政治工作之一,這是過去「惠臺政策」前所未有的內容,必須留意背後用意。


表1 福建惠臺政策「強化組織保障」項目

項目

內  容  簡  述

18

堅持和加強黨的全面領導。堅持黨中央…集中統一領導,把黨的領導落實到工作各方面全過程。

19

中央臺辦、國家發展改革委要牽頭協調…中央和國家機關有關部門要提出創新舉措,加強政策支持…。

20

凡涉及調整適用現行法律或行政法規的,按法定程序經全國人大常委會或國務院授權後實施。

21

提供財力支持…中央預算內投資相關專項要加大對福建探索海峽兩岸融合發展新路重大項目支持力度。

 

二、福建對臺21項有著全域、地方及雙向特性


    中共對臺政策總體性的判斷,必須延續政治性的意識及認知。例如「國家統一」、「以黨領政」、「反獨促統」及「統戰」等具有使命感、理想性的決策思維,除此之外,還有著「務實」的政策調整模式,包括「同城生活圈」、「四通(通水、通電、通氣及通橋)」及「吸引臺灣高階人才」等;可以說,中共對臺政策的具體方案並非是一成不變,而是會依據整體國家、社會及產業發展的需要進行調整,甚至是因應當前的國際情勢,例如近年來美中兩國展開科技戰,中國大陸更加重視臺灣高階科技人才的引進力道。此外,中共也開始將政策資源對準了臺灣的青年族群和中產階級,例如鼓勵青年前往就業創業、加快對臺灣民眾的社會福利及生活支持等(ETtoday新聞雲,2023/9/13),這都是中共近期對臺政策的重點之一。


表2 福建惠臺政策「促進福建全域融合發展」項目

項目

內  容  簡  述

11

支持金門廈門加快融合發展…打造廈金「同城生活圈」加快推進與金門通電、通氣、通橋,支持金門共用廈門新機場。

12

支持福州與馬祖深化融合發展。打造福馬「同城生活圈」..推進福州與馬祖通水、通電、通氣、通橋。

14

推進福建其他地區開展融合實踐。發揮泉州、漳州閩南語地區臺胞主要祖籍地優勢…支持龍巖、三明發揮客家祖地優勢。

 

    就「福建惠臺政策21項」來看,中共對臺政策有著「全域性」、「雙向性」及「地方性」的特性,強調福建省作為兩岸融合發展示範的功能,同時也直指福建地區全域配合對臺政策的對接,具體的作法有廈門與金門的普惠化與便捷化,除了要通電、通氣、通橋,還提出金廈共用新機場的概念;以及促進福州與馬祖的產業合作、同城居民待遇,還有透過「福州新區」來提高該地在對臺政策的作用。另外,泉州及漳州發揮閩南優勢、龍岩及三明凸顯客家文化條件,都是一種「全域性」的對臺安排,福建省全面與臺灣對接,省內各地都承載著對臺政策的任務與政策目標,可以說,原本對臺政策更聚焦在「福建」的惠臺措施,從「全國性」導入特定地區的「全域性」方向進行。


    從「福建惠臺政策21項」所強調的「全域融合發展」,就不再只是各地來推動各自的融臺作法,而是每個地方都有著政策定性。例如「廈門」與「金門」、「福州」與「馬祖」等,這就是要促進「地方性」的連結,從「地方合作」來推動「融合」,進一步達到「同城」的目標,輔以各種基礎建設和優惠方案,一旦地方之間朝向「一體化」的發展,那麼就可以發揮「示範」效果(美國之音,2023/9/17),甚至是擴溢至其他地區來學習及仿效。福建惠臺政策的地方交流與合作措施,又有著「雙向性」的特徵,這也是中共對臺政策的轉變,不再只是「面向中國」的單向發展,進一步讓臺灣的城市也做為兩岸促融的對象,進而增加兩岸地方合作的效益,這也是「同城化」的主要用意,以及加快「內地化」的發展。

 

三、中共對臺政策的影響及因應


    窺看「福建惠臺政策21項」的具體內容,對臺灣的影響有兩個層面來觀察,「深度融合」及「全域融合」。前者主要是增加兩岸之間的經貿緊密程度,包括臺商赴中投資環境、產業整合與合作、吸引臺灣農漁業及中小企業及共同發展科技創新產業等;後者則是扣緊福建省各地方與金門、馬祖的連結,包括金廈同城生活圈、福建馬祖同城生活圈、擴大平潭綜合實驗區及兩岸特色文化對街融合等。換言之,中共對臺政策不再以「全國性」的「引臺入中」,而是將對臺的政策資源集中投入福建地區,讓臺灣對中國大陸的依賴「集中化」在福建地區,特別是該21項措施中特別指明要把福建地區作為臺胞臺企赴中的「第一家園」,這在整體政策推動上具有「區域化」、「集中化」的統戰用意。


    中共對臺政策將會更集中把統戰力道放在福建地區,一方面可以促進閩南一帶的經濟發展,以及呈現北京中央對福建地區的重視,包括吸納臺灣資金與人才來解決中國當前的發展困境;另一方面讓對臺政策的績效表現更為聚焦且突出,特別是從各層面的區域化措施安排,包括四通及機場用共、生活圈、準國民待遇的社會體系等,這讓福建地區作為中共推動「一國兩制臺灣方案」的重點「示範區」。需要特別留意的是,中共對臺政策已不再只是「引入」至中國大陸各地,而有著「輸出」的對策規劃,在兩岸融合的作法上,將政策「拉出來」到金門及馬祖,進而促進兩地深度互賴,來達到「打進去」的「引入作用」,而這是整體對臺政策的重要調整,中共統戰用意更為細緻且具象化。


    臺灣面對中國大陸對臺政策的調整,必須深思的是,如何透過地方交流來緩和兩岸關係發展的同時,防範臺灣對中國大陸在社會經濟過度依賴。就民間交流的領域,在臺灣民眾前往中國人身財產安全無虞的前提下,盡可能讓不涉及敏感的合作交流模式順勢推進;但是,涉及到「安全」議題的部分,尤其是關乎政府公權力層次的問題,應當保持著「有效管理」的原則,特別是「福建惠臺政策21項」中針對「黨的全面領導」、「中央牽頭協調」及「中央財政渠道支持」,這都具有高度的政治意涵(風傳媒,2023/9/14),同時也是整體對臺政策的核心準則,臺灣面對中共意圖主導兩岸發展的套路上,相關部會要有分層次且具體的對應方案,例如設籍居住證申請的資訊安全、科技研發的自主性及安全性等,需審慎看待。


    中共進入二十大以來,不斷對臺採取各種形式的「測試」動作,表面上是要促進兩岸「大交流」,但實質上是採取軟硬兼施的手段,來檢視臺灣政府、社會大眾、輿論等的反應。特別是全國政協主席王滬寧將2023年設定為「民主協商元年」,換句話說,「福建惠臺政策21項」是中共擬定「對臺總體方略」的一部分,雖然有著「全域性」、「地方性」及「雙向性」的特性,但是這會是建構習近平在邁入中共二十二大前的對臺工作方向,藉由更需要依存中國大陸的金馬地區來展現「中國發展機遇」,進而透過各種政治操作及在臺代理人的配合宣傳,逐步強化對臺的滲透及兩岸議題的主導權。必須加以防範的是,在2024年總統大選後,中共會拉大對臺施壓力度,各種惠臺措施將會是中共的重要統戰工具。

 

 



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