【作者楊再平/金門論壇】

金門的「小三通」觀光事業的發展榮枯，端賴兩岸情勢與需要而定

金門的觀光事業的發展是否順暢榮枯，端賴兩岸政府基於兩岸情勢與需要而定，雖然目前已建立人流進出管理機制，例如「小三通」機制的建立，開啟了金門發展為兩岸旅遊交流的便利渠道，讓金門從戰地之門成為兩岸和平之鑰，也是推動後續兩岸得以順利推動「大三通」直航前「先行先試」的經驗參考。但許多論者常認為當2001年開始實施的「小三通」規劃，雖然是時任陸委會主委蔡英文出台，如今正在競選2020總統連任的她，仍一再以「小三通」政績向外界證明：民進黨絕不反對兩岸交流；民進黨執政期間，兩岸關係也並非毫無進展。但實際觀察目前兩岸關係日益緊張，未來若國安五法再通過，將嚴重影響金門與對岸的和平互動與金門島嶼經濟依存關係。台灣當局有想過金門未來發展需求嗎?還是把金門再關進戰地之境?

事實上誠如前陸委會主委蔡英文機要秘書邱垂正(現任陸委會發言人)曾坦承表示，「這個『工具性』（指小三通）的政策，並沒有把金門的定位思考清楚。尤其離島建設指導委員會的人從來都沒來過金門，你就知道政府對離島的規劃想像是怎樣了。」目前也是莫衷一是，不知該如何發展金門，讓許多金門人不解與不耐，如何才可以推動可以讓金門更能掌握「主體性」發展的「特別立法」，已成為金門鄉親公認的途徑，即因應金門發展需求，持續檢討並修訂於2000年初始制定公布，歷經多次增訂修正於最後一次在2019年5月22日公布的「離島建設條例」，畢竟還有許多仍需要檢討增訂及修改的改善空間。

依照「離島建設條例」第一條開宗明義特別指明其「立法目的及法律適用」：「為推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」但試問至今這些指標到底落實了多少?尤其有關人民土地撥還的問題，仍無法有效和合理解決。又「離島建設條例」10-2條的觀光博弈公投母法仍繼續存在，還沒有廢除，已為三年之期滿後再重啟博弈公投戰端隱藏對立火苗。如果再有二次金門博弈公投，會不會結果不同?

金門若再不受兩岸政府政策重視，給予更多開放發展，後續是否將淪為戰場或賭場?這是許多金門鄉親不願看到的結局。金門該如何走?

觀察兩岸直航後，兩岸直接往來已逐漸不需要「金門中轉」為唯一途徑，目前各種往來兩岸航運之規劃，也有逐漸離棄金門的趨勢，以金門主體性發展角度觀之，以往金門扮演太多兩岸之間「工具性角色」，目的與主體往往並不是金門民眾與為了金門未來發展。

政府長期忽略金門應有的主體性思考與發展

這種長期忽略金門應有的主體性思考與發展，還包括對金門重大建設決策始終是「懸而未決」，如「金烈大橋」載浮載沉多年才有橋柱蹤影，而2018年金門與福建晉江通水後，連接兩岸的「金廈大橋」(或稱「金嶝大橋」)興建的「通橋」之議再度端上檯面，但中央態度始終曖昧不明，既未形成內部決策，也未與大陸方面進行任何正式的協商。甚至現任陸委會主委陳明通於2019年6月21日，還特別來金門拜會金門縣長楊鎮浯時說，有關楊鎮浯於廈門海峽論壇對「小四通」的看法，除通水已實施外，其他如通電、通氣、通橋3項，現階段還要再評估到底有無必要性及急迫性？且涉及兩岸協調溝通和兩岸情勢發展，非地方自治事項，仍須由中央政府全盤衡量及審慎評估。這種長久以來的「標準制式」說法，對生活需求與開放發展孔急的金門人如何能接受?不知到底背後的阻力是來自台灣還是美國?

鄉親對金門定位看法有日漸分歧

有金門鄉親論者認為，長期觀察鄉親對金門定位看法有日漸分歧之勢，不利金門資源整合與整體發展。如自1949年兩岸分治後，金門即定位為中華民國治權所及之外島(離島)。其角色與功能從反共前哨、反共跳板、三民主義模範縣到現今小三通試行區，未來應爭取成為非軍事區、和平特區、自由經濟示範特區。以金門地理位置論之，文化連結近大陸、遠臺灣，兩岸分制是歷史的無耐。有關倡議金門自決或回歸大陸都是假議題，並無助金門團結與凝聚共識。若要突破兩岸框架困境，唯有立委在立院提案立(修)法才是正辦。如讓中央繼續加強管制力道，將無助金門走出困境。有了共識，找到定位，才能一起幫金門找出路。

推動離島建設條例增修

根據離島建設第 18 條中規定:「為促進離島發展，在臺灣本島與大陸地區全面通航之前，得先行試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航，臺灣地區人民經許可後得憑相關入出境證件，經查驗後由試辦地區進入大陸地區，或由大陸[f1] 地區進入試辦地區，不受臺灣地區與大陸地區人民關係條例等法令限制；其實施辦法，由行政院定之。」但十幾年至今金門仍在試行，而且不是說「不受臺灣地區與大陸地區人民關係條例等法令限制」嗎?但金門現階段為何與大陸交流仍要循「兩岸關係條例」且仍有諸多限制？法條適用好像只能由中央任意解釋，形同虛設。離島建設條例實應該配合時代及金門發展需要推動增修才是。

例如:我們都知道，金門霧季影響台金交通，金門鄉親和兩岸旅客常受「關島」之苦。有不少金門鄉親論者均提出，現在因兩岸關係面臨對峙與停頓的局面，如果政府真想有所作為，應透過重啟兩岸間的協商，讓霧鎖金門的班機可以就近停靠廈門國際機場，並讓擴大「小三通」成為兩岸和解的突破口！只有正視金門人長期的痛楚與無奈，讓金門通、兩岸通、通而不痛!這才是金門人和台灣人的生存之道，也正是兩岸尋求新和解的重要起點！

「港珠澳大橋」通車的啟示

再看看跨越香港、澳門、珠海三地、長達55公里的「港珠澳大橋」，啟建於2009年，已於2018年正式通車。啟用後，穿梭香港、珠海、澳門三地的交通時間將銳減，行車時間僅需一小時，而港珠澳也會形成「一小時生活圈」。讓金門人對兩岸通橋，帶動「金廈生活一日圈」願景充滿想像與期待。

回顧從2004年3月該橋前期工作協調小組辦公室成立至通車，前後歷時14年。港珠澳大橋全長55公里，集橋、島、隧於一體，是目前世界上最長的沉管隧道及最長的跨海大橋，包括一條長約6.7公里的海底隧道及四個人工島，設計壽命為120年。相對於如此艱困的造橋工程都已完成，而金廈大橋於2009年由經建會委託中華經濟研究院的研究報告中，竟以「不具急迫性」的考量下，建議「緩建」，至今官方說法仍沒有絲毫改變，也不見後續具體規畫方案，能不憾焉?

金門，離台灣愈來愈遠，離廈門愈來愈近?

其實，以旅遊觀光為導向的金門入出境人流管理機制已成熟，對金門觀光產業主體性發展帶來絕佳之機會。但金門旅遊發展深受從兩岸的外部環境政策變化影響，為了推動有利金門觀光休閒產業，借鏡中國內地對澳門、香港所推動之「自由行」機制、經驗與成效的關鍵時刻，已成為目前陸客赴金門旅遊購物發展新模式。

另外，屬於不需與對岸協商，可操之在我方中央即可決策，並以金門發展為主體的政策，如「金門全島免稅經濟特區」、與「大學城」等政策之規劃與評估，中央卻沒有完整配套，既沒有給金門足夠的魚吃，又不願花心思培養金門可以自己釣魚吃的能力，更不願意規劃金門成為開放兩岸合作發展的「兩岸和平發展實驗區」。讓人不禁疑問:中央到底有沒有金門主體性發展策略與政策？金門與金門人難道只能扮演工具性的犧牲角色？在金門遠眺對岸廈門一幢幢高樓大廈的身影，讓人心嚮往之。又根據港務局統計，「小三通」起始的2001年，約有21萬人次進出金門，2014年，進出人次已攀升到151萬，為金門的觀光注入一股新的活水。難怪2015年台灣媒體「端傳媒」會以「金門，離台灣愈來愈遠，離廈門愈來愈近」標題，形容目前金門的發展處境。

端傳媒報導指出: 除了大筆國有土地拿去做BOT，「小三通」之後，金門土地也以蠶食方式一塊一塊賣了出去。由於對「金廈生活圈」的想像，以及看好金門未來或許能納入福建的海峽西岸經濟區，這幾年不少仲介進入金門炒起地皮，以 2014年內政部實價登錄系統中，金門的交易價格一坪可達新台幣38萬元，直逼新北市的房價。不只台灣本島的人前進金門炒地皮，金門人也跟着炒，甚至大陸中國人也加入這波炒地皮風潮。2011年中國的媒體便曾經大篇幅報導如何到金門置產，將金門稱為「鼓浪嶼第二」，鉅細靡遺的描述中國人可以如何以人頭或設置公司方式，輾轉到金門買地產。而金門土地法規不斷的鬆綁，也助長了這幾年方興未艾的土地炒作浪潮。是幸或不幸?各有解讀。

曾在民進黨執政時期擔任陸委會主委機要秘書的邱垂正說「不論稱為『先行先試』或者『實驗基地』，它的位置讓還沒準備好跟中國交流的台灣，有一個跳板。對台灣來說，拿金門做試驗，交流好了，在擴大開放；交流不好，也不過就局限在金門上頭。」這說明了金門始終擺脫不了工具性角色，顯示政府對離島的規劃想像不足或不用心。

金門發展的困境與克里米亞效應?

金門籍台大知名教授楊永斌曾感慨說，金門行政區域屬於福建省，所以金門人對台灣人而言，是說閩南語的外省人，是還沒淪陷的大陸人。金門一直處在這種尷尬處境，兩岸政府似乎也各有盤算，卻沒有真正關注金門的「主體性」發展定位，而都是片面的、工具性的角色。未來一旦金門的工具性喪失，是不是就會被棄之如敝屣？所以如何運用現階段對兩岸政府仍有「工具性」的價值，應積極爭取鬆綁法令，努力開發出一些可以讓金門未來發展更具「主體性」可能，似乎已是當務之急。

以金門現階段的「工具性」論之，對中國大陸而言，正如2019年3月10日第33卷09期亞洲週刊，特別以「兩岸統一從金門馬祖開始」為題，從比較政治學探討，金門馬祖是否會率先成為兩岸的「克里米亞」效應區？在自身強大的民意推動下，率先實現與對岸的統一，就好像2014年的克里米亞人，脫離烏克蘭的控制，回歸俄羅斯的祖國懷抱，展示民意的歸趨？但台灣似乎不以為意，卻把「福建省政府」去除，改成「行政院金馬聯合服務中心」代之，似乎僅剩象徵意義而已，並沒有看到實質的區域整合協調機制與政策作為規劃，目的其實還是符合背後隱含的「去福建省=去中化」的意義，卻無視於金門人對「福建金門」的歸屬感與省籍歷史情感。除了保有「自由民主」環境之外，這種失落感，似有讓許多金門鄉親感到「金門離台灣越來越遠」的感受。

弔詭的是，金門在過去國民黨執政時長期豎立「三民主義，統一中國」的旗幟，戰地政務在金門實際實施的，其實就是「中華民國版」的 「一國兩制」。而對目前大陸共產黨一直堅持至今的「一國兩制，統一中國」政策與現在綠營執政黨訴求所謂「中華民國台灣」的政治符號之間，金門人常會覺得:金門持續在「中華民國」國號下治理的時間比台灣更久，兩岸戰爭與和平互動感觸體驗最久，兩岸情感最深的金門人，卻無法爭取到讓金門開放發展的法令鬆綁，仍是處處限制，讓金門鄉親對未來發展，反而不知該如何面對。

找到及持續發展金門下一個「增長極」品牌產業

因此，金門現階段只能善用在兩岸政府間仍有的「工具性」角色價值，趕快致力爭取一些兩岸政府的政策支持和建設利基，來逐步培育厚植自己未來可以逐步邁向主體發展的基礎能力。

金門當局應積極整合金門島內外鄉親，群策群力，與兩岸政府各自溝通，協商爭取可以讓金門開放對鄰近對岸城市的廣大市場機會，趕快從目前歲收仰賴最多的「金門高粱酒」產業收益之外，找到及持續發展出金門下一個「增長極」品牌產業。如:除了以「海峽旅遊圈或金廈旅遊圈」或「兩岸閩南文化生活圈」為目標市場，推動爭取開放全島都是國際免稅購物店之外，以金門有限的環境資源，規劃可持續發展、兼顧「島嶼環境保護」和「文化挖掘」為特色的「綠色旅遊」及以「綠色產業」(Green Industry)為指標，運用現代科技和網路行銷，發展可以滿足或部分滿足島嶼對於對岸城市化廣大顧客市場健康需求的「綠色農業」或「大健康產業鏈」等相關供給產業，以及未來可以「促進兩岸和平」的跨境區域整合相關交流合作產業，應是未來可以嘗試探索和引資開發的方向之一，值得好好規劃及獎勵引資。

魯迅大師曾說:「什麼是路？就是說從沒路的地方踐踏出來的，從只有荊棘的地方開闢出來的」。對個人成長和島嶼城市的發展都是這樣。期待金門鄉親群策群力，善用金門現對兩岸政府仍還有些許「工具性」價值，積極摸索出自己現在和未來可朝向的可持續的「主體性發展」之路!這已是當務之急，不容再蹉跎下去！